Antecedentes del tema y bases legales

En México no existe un balance sano entre flexibilidad presupuestaria y mecanismos de control de riesgos. Las disposiciones sobre cuándo y quién puede realizar ajustes presupuestarios no están previstas en la Constitución o en leyes; salvo la asignación de los ingresos excedentes, las normas para hacer adecuaciones al presupuesto están en reglamentos que define la SHCP. Este diseño institucional está ignorando la supremacía que tiene el Congreso en esta materia, pues nuestra regulación federal no prevé que el Legislativo sea un contrapeso durante la ejecución, es decir, que defina los límites o mecanismos de adecuación desde una ley, o incluso que deba autorizar algún cambio al presupuesto durante su ejecución. La discrecionalidad eleva los riesgos de mal gasto.

Este diseño es cuestionable no sólo desde el punto de vista de la política comparada sino también respecto a lo que establece la Constitución Mexicana en su artículo 73: que el Congreso es el único facultado para aprobar el presupuesto. En contraste, el articulo 57 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) faculta al Ejecutivo para hacer modificaciones directamente, sin regular las circunstancias específicas para ello, y estableciendo únicamente que esto deberá ser, siempre y cuando “ayude a un mejor cumplimiento de los objetivos".

A través de su Reglamento (RLFPRH), la LFPRH también faculta al Ejecutivo para regular los procesos de adecuación de las asignaciones presupuestarias, y menciona, pero no define, dos tipos de procesos: los externos y los internos. La ley dice que se establecerán en el reglamento los cambios que se considerarán adecuaciones "externas", por lo que las dependencias v entidades deberán solicitar autorización a la SHCP para hacerlas. También le compromete a definir en qué casos se considerarán internas, de tal manera que ellas mismas las resolverán por medio de la autorización de su propio oficial mayor. Esto, por supuesto, le otorga a la SHCP la discrecionalidad para definir los “casos” específicos en los que será aplicable este escenario. Puesto que el RLFPRH, la normativa en la que se definen los casos específicos que requieren autorización externa e interna, es una normativa de carácter interno, es elaborada y modificada exclusivamente por la SHCP.

En realidad, no hay un contrapeso efectivo para vigilar y autorizar el buen manejo de las adecuaciones presupuestarias.

De esta manera, se afecta y debilita el perfil del Congreso en los asuntos presupuestarios pues el propio marco normativo omite otorgarle facultades para:

1) monitorear el cumplimiento del presupuesto aprobado y darle seguimiento a las adecuaciones;

2) limitar el aumento o disminución de ciertos tipos de gasto;

3) autorizar cambios a rubros sensibles durante el ejercicio; y

4) analizar adecuadamente el presupuesto que aprueba.

En la práctica, el Congreso tiene pocos incentivos políticos para realizar un análisis técnico del presupuesto, y por ende para generar esa capacidad, con lo que termina aprobando un gasto que no es realista y una deuda que no sabe en qué se va a gastar, entre otros temas.

Con respecto al crecimiento de la nómina en el ejercicio, la LFPRH establece en el Art. 33 que una vez aprobada la asignación global de servicios personales” ésta no podrá incrementarse. Pero en la práctica no han servido para contenerla. El Ejecutivo presenta un presupuesto sobreestimado para este concepto, el cual es aprobado por el Congreso sin cuestionar el monto, permitiendo al Gobierno federal reasignar esos recursos, por ejemplo, para contratar personal por honorarios.

En suma, hoy México no cuenta con la arquitectura institucional para que las asignaciones de gasto en el ejercicio se orienten a los objetivos de política pública. Todo esto repercute negativamente en la calidad del gasto. Se observa que algunos conceptos y rubros de gasto que podrían clasificarse como “no prioritarios" han aumentado consistentemente, y recurrentemente gastan más de lo que el Congreso les aprobó.

Año con año, el Congreso aprueba un presupuesto distinto al que termina por ejercerse. Esta práctica sistemática genera que el presupuesto aprobado no refleje ni permita saber con claridad en qué se van a gastar los recursos públicos, nuestros recursos. De tal manera, que el presupuesto es como una caja negra que poco a poco va revelando su contenido conforme se va ejerciendo en el año fiscal. La mayor transparencia se logra una vez que se ha ejercido completamente y que las decisiones en materia de gasto han sido tomadas.  

Es necesario que se “discuta” y “apruebe” cada año en el Congreso un presupuesto con cifras realistas que nos permita construir una política fiscal sostenible, que brinde el máximo valor a cambio del dinero público. (La Caja Negra, 2019)

Lo antes descrito, aplica al presupuesto aprobado para el Instituto Tecnológico de Cancún, a través de un documento denominado Programa Operativo Anual (POA) en el cual se define su programación presupuestal, en dicho documento se detallan los recursos provenientes de la Federación (autorizados) así como la estimación de recursos propios (generados por matrícula, entre otro).

La problemática se centra, en el hecho de que aún con la presentación del Informe de Rendición de Cuentas que anualmente está obligado a presentar la Dirección del plantel, queda la pregunta ¿Cuáles son las variaciones entre lo presupuestado y lo ejercido? ¿Se justifican “para el logro de los objetivos” dichas adecuaciones?

La presente investigación surge como una inquietud ante el estudio personal de la Contabilidad Gubernamental, y como parte del cada vez mayor interés de los ciudadanos en participar y vigilar los recursos federales.

Con 33 años de servicio, el Instituto Tecnológico de Cancún, cuenta con una infraestructura aún pequeña para los requerimientos al atender una matrícula de 3,800 estudiantes aproximadamente;  ésto no solo afecta la inversión física, también se ven afectados los trabajadores que en ésta institución laboran al no disponer de personal suficiente para dar cabal atención y servicio a los estudiantes.

La presente anteproyecto se justifica como una investigación a priori realizada por una colaboradora académica interesada en describir el proceso de adecuaciones presupuestarias entre el Programa Operativo Anual (POA) autorizado y el gasto ejercicio para la operación del Instituto Tecnológico de Cancún.

Al no formar parte del personal involucrado en el manejo de los recursos, cuento con la imparcialidad e independencia mental para integrar una investigación que oriente a toda la comunidad tecnológica del plantel con respecto a nuestro derecho como ciudadanos de conocer la asignación y uso del erario.

La presente propuesta de investigación, se llevará a cabo en el Instituto Tecnológico de Cancún e involucra a la Subdirección de Planeación, Subdirección Administrativa, el departamento de Servicios Financieros y cada uno de los departamentos que integran la institución; Se describirá el proceso con vigencia a los primeros cinco meses del ejercicio 2019.